La féminisation de la fonction publique est incontestable : les gros bataillons d’enseignantes comme l’omniprésence de femmes derrière les guichets des administrations en sont l’illustration la plus évidente. C’est d’ailleurs pour cela que la fonction publique est mal payée et dévalorisée... disent les journalistes et certains fonctionnaires masculins qui ont sans doute raison sur le constat.
On a du mal à imaginer, aujourd’hui, que cette féminisation est récente.
Tellement récente que les inégalités entre les sexes se détachent avec netteté sur un fond d’égalité formelle.
L’arrivée massive des femmes dans la fonction publique — ce terme est pris ici dans son acception exacte de personnel de l’Etat et des collectivités locales soumis au statut général de la fonction publique — date des années soixante. Quant à l’existence d’une minorité significative de femmes hauts fonctionnaires, dépassant le cadre de rares individualités, le phénomène remonte à... dix ans.
L’excellent ouvrage de Guy Thuillier les Femmes dans l’administration (PUF 1988) retrace la longue marche des femmes à l’intérieur du service public.
A l’origine, avant la révolution, étaient les lingères de l’hôtel du ministre. Toutes les femmes fonctionnaires « descendent » de cette noble profession, la seule qui leur a été ouverte jusqu’au milieu du xix' siècle. Puis apparurent les directrices des postes. « C’est la plus grande plaie de l’administration des postes » disent les directeurs des postes qui se plaignent de la dévalorisation du métier : « tant qu’il y aura des femmes, le public ne voudra pas croire qu’il faille d’autres connaissances que celles d’un marchand de tabac ».
Les débuts de la féminisation remontent à 1900, un peu plus tôt si l’on tient compte des institutrices prévues par les lois Jules Ferry des années quatre-vingt du siècle précédent. Dans le reste de l’administration, on recrute les premières auxiliaires. L’objectif est clairement affirmé : il s’agit de faire des économies. Le principe du salaire égal n’effleure l’esprit de personne ; les femmes télégraphistes, par exemple, débutent à mille francs par an contre mille cinq cents francs pour les hommes. Ceci est bien normal puisque la force de l’homme est double de celle de la femme — disent les circulaires de l’époque, dont on ne connaît pas l’argumentaire sur l’emploi de la force dans les emplois de télégraphiste !
En outre, le travail administratif est bon pour les femmes car il est routinier et ennuyeux ; si le travail est insuffisant, elles peuvent tricoter alors qu’un homme épuise sa virilité au fond d’un bureau. Les femmes sont, en revanche, impropres à tout poste de responsabilité comme « éléments de versalité et de division ».
Un peu avant la guerre de 19 14, la pression des femmes se fait plus vive. Beaucoup, en effet, viennent d’obtenir le brevet supérieur ou le baccalauréat ; l’usage de la machine à écrire se développe ; les hommes boudent la fonction publique mal payée. Eclate la querelle des concours de rédacteurs de ministères (ancienne dénomination des attachés). Aux femmes qui s’y présentent, on répond que pour être rédacteur, il faut avoir fait le service militaire... et que malheureusement elles ne l’ont pas fait !
La guerre de 1914 fut, comme on le sait, la providence des femmes. Elles envahissent les bureaux désertés, accèdent à de petites responsabilités. Les institutrices obtiennent même, au passage, l’égalité de salaire avec les instituteurs. En 1919, le concours de rédacteur s’ouvre aux femmes. Une sévrienne (Normale sup pour les filles) devient même chef de cabinet du président du Sénat. « L’intrigue des femmes sera le grand écueil de la politique de demain » vaticine un adversaire politique qui ajoute aimablement : « Du moins, au temps de Mne de Chevreuse, elles étaient jolies ».
Pourtant, l’administration reconnaît qu’à poste égal, les femmes sont déjà plus diplômées et plus motivées.
La crise de 1929 interrompt brutalement la féminisation de l’administration qui redevient attrayante pour les hommes. Des quotas apparaissent pour les différents concours, souvent fixés à un maximum de 25 % de femmes. En 1936, en plein Front populaire, le ministère de la Guerre interdit aux femmes l’emploi de chef de bureau, premier échelon de l’état de haut fonctionnaire ; le Conseil d’Etat confirme le décret qu’une rédactrice avait attaqué. Le gouvernement Blum, réfléchissant à la création d’une ENA en exclut les femmes, celles-ci ne pouvant raisonnablement commander à des hommes.
Vichy parfait l’exclusion en décidant l’expulsion de la fonction publique de toutes les femmes mariées, décret qui ne sera pas appliqué, les prisonniers de guerre revenant moins vite que prévu.
Un métier de femme
Après la guerre de 1914, la Libération est un second tournant dans les rapports entre les femmes et l’administration. L’ENA est fondée en 1945 et Michel Debré, son fondateur, décide, malgré l’avis quasi unanime des hauts fonctionnaires de l’époque et de la plupart des députés sociaüstes (merci !) que l’école sera mixte. L’effet immédiat fut mince, les jurys s’empressant de coller la quasi totalité du très faible nombre de candidates. La portée juridique et symbolique est considérable. Comment interdire à des femmes de se présenter à un concours de catégorie B à Pézenas dès lors que la haute administration est ouverte à d’autres femmes ? La participation des femmes à la Résistance explique cette évolution de même que la volonté moderniste de certains gaullistes.
De fait, les femmes vont investir la fonction publique mais elles le font par le bas plutôt que par le haut, du moins jusqu’à la fin des années soixante-dix. Le nombre des fonctionnaires se multiplie, corrollaire de l’augmentation des services rendus à la société (hausse de l’âge de la scolarité obligatoire, par exemple) et de l’interventionnisme économique. Dotées d’une meilleure formation générale (meilleure en tout cas que celle des hommes), les femmes réussissent dans les concours administratifs. Mais elles ne se présentent guère qu’à des concours de catégorie B et C pour occuper des fonctions d’exécution ou de petit encadrement. Phénomène rigoureusement similaire à l’entrée des femmes dans le privé à la faveur de la tertiarisation du monde du travail. Le secteur de l’enseignement est à cet égard atypique ; les femmes sont dès les années soixante aussi nombreuses que les hommes en catégorie A (certifiées et agrégées) mais les enseignantes sont supposées ne pas exercer de fonctions d’autorité... et sont nettement moins bien payées que leurs collègues de l’administration dite active.
La féminisation de la fonction publique s’explique aussi par les salaires traditionnellement plus faibles que dans le privé. Pendant les Trente Glorieuses, la faiblesse du chômage écartait les hommes d’emplois stables mais mal rémunérés, cependant que les femmes plus sensibles à la sécurité se contentaient du sempiternel salaire d’appoint.
Enfin, la sécurité offerte par la fonction publique dépasse largement la protection contre le chômage. Le statut des fonctionnaires favorise la promotion à l’ancienneté ou par voie de concours anonyme. Les rapports de pouvoir inter-individus y sont plus codifiés et infiniment moins âpres que dans le privé. L’indépendance de ton et d’esprit y est tolérée. La vie dans la fonction publique est donc beaucoup plus « vivable » pour une femme que dans un univers de compétition permanente où la féminité est un handicap permanent.
Des inégalités vivaces
Les chiffres sont encore les meilleurs révélateurs des discriminations de fait qui subsistent. La France comptait, en 1985 (dernier recensement officiel), 2,2 millions fonctionnaires civils de l’Etat dont 5 1 % de femmes.
En catégorie A (personnel d’encadrement), elles ne sont que 38,6 %. Mais ce chiffre lui-même n’a pas grand sens puisqu’il inclut les enseignantes. Ils tombent à 30 % pour les magistrats et catégories A de l’administration active (attachés de ministères, inspecteurs des impôts...). Quant aux haut fonctionnaires, administrateurs civils et membres des grands corps de l’Etat, elles sont 8 % de leur catégorie. Ces chiffres devraient néanmoins évoluer rapidement. L’Ecole nationale de la magistrature recrute désormais plus de femmes que d’hommes, avec le corollaire immédiat de la dévalorisation de la magistrature judiciaire. L’ENA, qui n’a longtemps compté que 10 % de femmes, en accueille 25 % environ depuis sept à huit ans. Mais les grands corps continuent de se préserver : 10 % de femmes seulement sortent dans la « botte » dans la promotion 1989.
En revanche, à l’autre bout de l’échelle, les femmes forment 72 % de la catégorie D. Dans les catégories intermédiaires B et C, les femmes sont légèrement majoritaires.
Cette inégalité n’a rien de spécifique à la fonction publique. L’égalité formelle supposée y régner ne fait que la rendre plus significative. Le problème n’est guère celui de la formation ou d’une qualification inférieure. Le fait que le seul endroit où les femmes appartiennent massivement à la catégorie A est l’enseignement montre que la question est surtout celle du mode de vie.
Dans un ministère, un’ haut fonctionnaire, imité par ses attachés, se croirait déshonoré s’il sortait avant 19 h ou 20 h le soir, voire 21 h pour les directions « prestigieuses ». Le même aura pris deux à trois heures pour déjeuner. Ce rythme de vie est peu compatible avec la présence d’enfants.
Pourcentage féminin par catégorie à la direction générale des impôts
Pourcentage féminin par catégorie à la direction générale des impôts
1966
1974
1977
1982
1986
1 1
Le temps partiel dans un ministère
Repères
La mise en place d’un régime de travail à temps partiel s’est faite en deux temps : une loi de 1970 a institué le travail à mi-temps, puis en 1980 un système plus diversifié a été mis en place permettant un découpage en 50, 60, 70, 80 ou 90 % du temps de travail.
A partir de la situation dans deux administrations d’un même ministère, l’une étant une administration centrale à Paris, l’autre regroupant un service central et des services extérieurs dans les départements, on peut voir apparaître quelques caractéristiques :
— Ce sont bien sûr les femmes qui prennent le temps partiel (à 97 %).
— Elles sont globalement plus nombreuses dans les services extérieurs qu’en centrale. L’explication réside sans doute dans les conditions de travail plus difficiles, les horaires plus stricts, la plus grande présence de l’encadrement.
— Elles se situent dans toutes les catégories. Pour l’administration centrale, par exemple, le pourcentage des femmes à temps partiel est de 1 1 % pour la catégorie A, 1 5 % pour la catégorie B, 13 % pour la catégorie C.
— La répartition par tranche d’âge est classique : le plus grand nombre se situe entre trente et quarante ans.
— L’évolution de la forme du temps partiel est intéressante. A partir de la mise en application d’un système diversifié, les femmes ont massivement abandonné le mi-temps pour choisir la formule du 80 % (75 % d’entre elles sont absentes une journée par semaine, en général le mercredi). Ce que l’on peut interpréter ainsi : les femmes n’ont pas été séduites par le mi-temps, elles tiennent à garder « au maximum » leur emploi. Et ce sont toujours elles qui ont la responsabilité des enfants le mercredi...
Il fonctionne à merveille pour dissuader les femmes. De-là, vient peut-être une partie de son attrait pour la fonction publique masculine. A un autre niveau, la promotion des femmes est bloquée par le temps plus faible qu’elles peuvent consacrer à la préparation de concours ou à un recyclage qui oblige à des déplacements.
Enfin, le nombre des temps partiels est très élevé dans la fonction publique (supérieur à la moyenne nationale) sauf pour les catégories D dont le salaire est d’une faiblesse dramatique. Cette augmentation des temps partiels est contradictoire avec l’accès des femmes à des postes de responsabilités. Elle favorise la réapparition de discriminations à peine voilées en faveur des hommes. On songe sérieusement à des quotas maxima de femmes dans des services informatiques !
La fonction publique est dans une certaine mesure un bastion du travail féminin et un banc d’essai pour tous les salariés. Ses évolutions ont des répercussions immédiates sur les autres secteurs d’emploi féminin. D’où la vigilance nécessaire face à la tentation de nouvelles discriminations. D’où l’ardente obligation de faire bouger un univers encore très inégalitaire.
Oriane Méricourt
La conquête du droit à l’instruction
En 1792, Condorcet prône l’instruction en commun des filles et des garçons enseignés par un même maître qui puisse être « choisi indifféremment dans l’un ou l’autre sexe ».
Le 25 octobre 1795, le décret Lakanal ne retient pas ce souci de mixité mais précise cependant que les filles doivent être scolarisées.
En 1838, la première Ecole normale de filles est ouverte, il y en aura huit en 1848.
En 1861, Julie Daubie est la première femme reçue au baccalauréat.
En 1867, Victor Duruy crée les cours secondaires féminins.
En 1881, Camille See crée l’enseignement secondaire féminin.
L’obligation d’ouvrir des écoles normales de filles dans tous les départements, le certificat et l’agrégation permettant le recrutement des professeurs datent de la même période. L’Ecole normale supérieure de Sèvres ouvre en décembre 1881.
Vers l’égalité des traitements
Les institutrices, pour une carrière organisée en cinq classes, perçoivent, en 1889, un traitement identique à celui des instituteurs en début de carrière (cinquième et quatrième classes), puis 93,33 % seulement de celui-ci en troisième classe, 83,33 % en deuxième et 80 % en fin de carrière (première classe). Lorsqu’au début du siècle, les institutrices syndicalistes et féministes revendiquent l’égalité des rémunérations, le débat est vif dans le syndicat des instituteurs, certains justifiant que les femmes ne touchent qu’un salaire d’appoint.
En 1919, l’égalité est acquise : le traitement des institutrices n’est plus différencié de celui des instituteurs dans la loi portant ouverture de crédits additionnels au budget des services publics (loi du 6 octobre 1919). Le fait de régler cette question au travers d’un article de la loi de finances a peut-être pour objectif d’empêcher la contagion de cette égalité des traitements aux autres femmes fonctionnaires.
Femmes, fonctionnaires et mères
Les institutrices sont, en 1910, les premières salariées à obtenir un congé de maternité rémunéré à plein traitement, de deux mois.
Cette mesure est étendue, en 1911, aux dames des PTÎ et en 1928 à l’ensemble des travailleuses de la fonction publique.
Ce n’est qu’en 1928 que l’ensemble des salariées obtient un congé de maternité de douze semaines, mais la loi du 4 janvier 1928 ne prévoit une allocation que pendant huit semaines. A la différence de la fonction publique, les travailleuses du secteur privé n’ont donc toujours pas pleinement droit à un congé rémunéré.
La mixité des recrutements
L’article 7 du statut des fonctionnaires affirme, en 1945. qu’« aucune distinction n’est faite entre les hommes et les femmes ». En 1975, les concours du CAPES et de l’agrégation deviennent mixtes.
Cependant, en 1981, il existait encore, par dérogatioc au principe général d’égalité devant les concours, des fonctions dont les femmes étaient exclues.
Le principe qu’aucune distinction ne peut être faite dani la fonction publique entre les hommes et les femmes est inscrit dans le statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, article 6) qui réserve toutefois la possibilité de prévoir des recrutements distincts pour les hommes ou les femmes lorsque l’appartenance à l’un ou l’autre sexe constitue une condi tion déterminante de l’exercice des fonctions.
Extrait de : les Femmes dans la fonction publique, 198-’