Pénurie des modes de garde, développement d'un gardiennage clandestin, absence de droit de cité de l'enfant dans la société, tel est l'héritage de la politique de la droite depuis une trentaine d'années. Nul doute que ces constats ont fortement déterminé la mise en place d'un groupe de travail interministériel sur la petite enfance à l’initiative du secrétariat d'Etat à la Famille, au lendemain du 10 mai 1981.
Après une année de travail dans la perspective de « lutter contre les inégalités par la refonte des transferts sociaux et le développement des modes de garde, mais aussi défendre la dimension familiale de toutes les actions du gouvernement », associant les administrations d'une vingtaine de ministères, des « experts », des professionnels et des élus, le groupe interministériel sur la petite enfance a déposé ses conclusions en octobre 1982.
Les objectifs de ce rapport (publié à la Documentation française) sont de définir une conception nouvelle de la place de l'enfant dans la société, de fixer les responsabilités de l'Etat et du gouvernement en la matière, et de tracer les axes d'une politique de la petite enfance.
Le rapport du groupe de travail interministériel, avant de préciser ses propositions d’actions, a cherché à définir le cadre tant politique, social qu’idéologique, dans lequel devait se situer la question de la petite enfance.
« Reconnaître une demande sociale très forte »
Nous ne pouvons qu’être d’accord avec le point de départ de cette étude, c’est-à-dire la reconnaissance d’une demande sociale très forte en ce qui concerne une politique de la petite enfance. Cette demande sociale résulte de nombreux facteurs qui ont bouleversé le champ de la petite enfance depuis quelques dizaines d années : l’évolution de la condition des femmes (travail, contrôle des naissances), évolution de la famille avec ses conséquences multiples (divorces, familles monoparentales...) et des rôles au sein du couple, la prise en compte de la nécessité de éveil et de la socialisation du jeune enfant (le célèbre : « tout se joue avant six ans ») que reflète l’évolution de la fréquentation scolaire dans les écoles maternelles, et enfin l’intérêt suscité par les multiples expériences, depuis 1968, de prise en charge collective des jeunes enfants (crèches sauvages, collectifs parents-enfants etc.) L
Combattre l’exclusion sociale de l’enfant
L’intention affichée par le rapport de combattre une certaine « immuabilité de la place de l’enfant » est tout à fait louable. Chacun peut s’accorder à reconnaître que l’enfant est exclu de la vie sociale, que « le temps consacré à l’enfant est souvent un solde : ce qui reste après le travail, les transports, le sommeil, les loisirs. » (...) « qu’en tout état de cause, la petite enfance reste l’affaire privée de la famille (...) : la collectivité ne se reconnaît pas véritablement d’obligations en matière d’accueil de l’enfant ».
Alors quels peuvent être les obligations de la société en ce domaine ? Logiquement nous pourrions nous attendre à la définition d’une série de mesures plutôt populaires, et qui correspondent aux besoins des travailleurs et de leurs enfants telles que la réduction du temps de travail (qui poserait le problème du temps consacré aux enfants en d’autres termes que celui d’un « solde »), le développement significatif des équipements collectifs conçus autrement que comme lieu de gardiennage, la mise en place dans les quartiers de Maisons de l’enfance (lieu de vie, d’animations, de rencontres...).
« L’enfant, la première des solidarités »
Mais il ne semble pas que ce soit cette logique-là qui prédomine et qui préside à la définition des enjeux d’une politique de la petite enfance. On cherche à prendre le contre-pied de tous ceux qui considèrent i’enfant comme « improductif ». « Plutôt
PETITE ENFANCE que de mettre constamment en avant le coût négatif que l’enfant fait peser sur notre société, il serait plus constructif de prendre en compte son rôle de créateurs d’emplois et de richesses dans de nombreux secteurs économiques : alimentation, textile, jouets, meubles... »
« La petite enfance est au cœur de toute politique de prévention (...). Là encore, il faudrait commencer à renverser les perspectives et à faire entrer en ligne de compte les économies considérables qu’entraînerait une politique de la petite enfance dans la lutte contre la ségrégation sociale, l’échec scolaire, le handicap... La mise en balance de l’ensemble des effets (pas seulement les dépenses, mais aussi les gains) d’une telle action devrait intervenir systématiquement : seule une démarche de ce type permettra de “ promouvoir ” une politique de la petite enfance. »
En quelque sorte, en reconnaissant le caractère « utile » de la petite enfance, on en ferait la base d’une société égalitaire. Plus on « saupoudrera » de l’enfance sur toutes les institutions, plus on fera avancer l’idée que « l’enfant est une source du changement », et « la première des solidarités ». Faudra-t-il consentir de nouveaux efforts pour assurer l’accueil de l’enfant ? « La construction d’une société de responsabilité, solidaire et autogestionnaire, dépend des capacités de créativité et de solidarité que nous saurons donner à nos enfants. »
Tout ce discours accompagnant la mise en place d’un service public de la petite enfance n’est pas sans rappeler les illusions répandues par la troisième République sur l’école « libératrice », parée de toutes les vertus égalitaires et émancipatrices, dont on a pourtant abondamment analysé le caractère de classe, et l’effet mystificateur. En « idéalisant » ainsi l’enfance, le risque est grand de prioriser le changement de mentalités, de « faire prévaloir la notion de citoyenneté de l’enfant » sur la satisfaction des besoins sociaux. « Une des difficultés de la politique de la petite enfance est qu’elle n’a de sens que si elle s’inscrit dans le quotidien. (...) La vie quotidienne dépend d’une multiplicité de facteurs sur lesquels les pouvoirs publics ont une prise inégale : pour le petit enfant, la voisine ou le gardien sont aussi, sinon plus, importants que le travailleur social ou le maire. »
Toute l’ambiguïté des fondements définis par le rapport d’une politique de la petite enfance peut être ainsi résuipée : « Ce projet ne peut être qu’une démarche globale puisqu’elle vise à mettre l’enfant en continuité avec l’ensemble du tissu social. » Oui, mais, le « tissu social » peut-il accorder une place à l’enfant, dans l’état actuel des choses, sans profondes transformations qualitatives et quantitatives ? L’axe principal n’est pas seulement de changer l’état d’esprit, mais plutôt l’état des choses.
« Famille et pouvoirs publics », les piliers de la politique de la petite enfance
Toutefois, nous ne devons pas sous-estimer, pour les batailles futures en matière de développement des équipements collectifs, ce que le rapport retient comme « piliers » de la politique de la petite enfance : « La pierre angulaire de la politique de la petite enfance est bien la famille et son environnement quotidien (...) d’où l’importance attachée à l’éducation familiale et à la participation des parents à tout ce qui concerne leurs enfants, notamment à la vie de quartier et aux équipements. »
Bien entendu, peu de choses sont prévues pour concrétiser une telle orientation. Deux propositions émanent du rapport. L’une concerne le secrétariat d’Etat à la Famille : « L’accès aux crèches des associations de parents, et la mise en place de conseils de crèches. »
S’ils sont à l’image des conseils d’écoles, fonctionnant par délégation de pouvoir (parents élus pour l’année), et peu représentatifs (60% des parents d’élèves ne participent pas à ces consultations), ils ne feront pas beaucoup avancer les choses. Pour la majorité des parents, rien ne peut remplacer la confrontation directe avec les personnels concernés, encore faut-il avoir le temps et les moyens de la faire. Il est institutionnalisé des journées pour la garde d’enfants malades, pourquoi pas pour la concertation avec les personnels des équipements de la petite enfance ?
La deuxième proposition concerne le ministère de l’Urbanisme et du Logement : « L’introduction de la dimension petite enfance dans la fonction de gardien d’immeubles HLM, et un nouvel usage des locaux collectifs résidentiels. » Souhaitons seulement que ce ne soit pas là la réalisation la plus spectaculaire de la politique de la petite enfance ! « Le deuxième pilier d’une politique de la petite enfance réside dans le dispositif que les pouvoirs publics doivent mettre en place pour accueillir et éduquer le petit enfant, et promouvoir sa santé. Ce dispositif existe de manière parcellisée : il doit être réellement organisé en un service de la petite enfance. »
Nous devons sans ambiguïté prendre appui sur une telle intention qui peut aller dans le sens d’une nouvelle conquête démocratique si elle signifie autre chose que de coordonner ce qui existe déjà, si elle signifie promouvoir l’essor d’un service répondant à la demande sociale évaluée dans le rapport même. Mais là encore, apparaît une logique qui a de quoi surprendre : « Cependant, il est clair que l’affirmation de cette responsabilité des pouvoirs publics ne se confond nullement avec la notion de gratuité des modes d’accueil. (. . .) pour des raisons de principe, la participaton des parents peut être considérée comme une manifestation de leur responsabilité première à l’égard de l’enfant. »
Avec une telle logique, on se demande bien pourquoi l’école publique, maternelle comme élémentaire serait gratuite. A moins de considérer que jusqu’à trois ans, l’Etat fait une faveur à tous ceux qui ont recours à un mode de garde en les institutionnalisant, mais la norme reste la prise en charge par les familles (c’est-à-dire en majorité les femmes) : une affaire privée donc, dans le système actuel une affaire payante !
Nous ne pouvons pas accepter de nous situer sur ce terrain qui nie de fait la demande sociale existante appréciée pourtant dans le rapport comme la conséquence des modifications sociales profondes intervenues depuis quelques dizaines d’années ! L’accueil de la petite enfance est un droit, et un droit ne se monnaie pas.
Un autre argument est avancé : « H n’est pas souhaitable, pour des raisons d’égalité des familles, de généraliser la gratuité : les mères au foyer seraient alors excessivement défavorisées par rapport aux mères actives, ce qui remettrait en cause l’ensemble du système des prestations familiales. »
Il faut souligner le caractère fallacieux d’une telle remarque, qui oublie de préciser que bien souvent, le coût élevé de la garde des enfants fait renoncer de nombreuses femmes à entrer dans la vie « active », compte tenu des modestes salaires qui leur
PETITE ENFANCE sont offerts. On ne peut d’un côté fonder les principes d’une politique de la petite enfance sur l’évolution de la condition des femmes et de la famille, et donc l’émergence d’un besoin nouveau, et considérer dès qu’il s’agit du financement que c’est une faveur !
Choisir la logique de la satisfaction des besoins sociaux !
Nul doute que la question du financement des équipements de la petite enfance est un problème sérieux qui demande et demandera un effort considérable si l’on prend en compte la situation de pénurie actuelle. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : deux millions trois cent mille enfants de moins de trois ans pour :
• 250 000 places à l’école maternelle
• 70 000 places dans les crèches collectives
• 35 000 places dans les crèches familiales
• 300 000 places chez les assistantes maternelles agréées.
La demande aujourd’hui équivaut quasiment à doubler ce qui existe déjà. Plus que dans tout autre domaine, la satisfaction de ce besoin implique de choisir sa logique. Certes un plan de construction de crèches, d’écoles et d’espaces répondant à la demande serait largement créateur d’emplois, mais c’est la collectivité qui devra en supporter le coût. Ceci ne pourrait se réaliser qu’en rupture avec la logique du profit. « Pour les enfants de moins de trois ans, le coût actuel en fonctionnement de la garde et de l’éducation (principalement crèches, assistantes maternelles, écoles maternelles) représente une masse financière de 12 milliards par an, dont 3,3 milliards sont pris en charge par les pouvoirs publics (Etat, CNAF, collectivités locales). » On pourrait estimer les besoins à une vingtaine de milliards par an. On se souvient que l’indemnisation des sociétés nationalisées l’an dernier était de 60 milliards, que le coût du septième sous-marin nucléaire est de 10 milliards. Oui, on ne peut pas satisfaire tout le monde, mais on peut faire des choix. En faisant ces choix, on choisit son camp !
Les propositions du secrétariat d’Etat à la Famille, pour une politique de la petite enfance
Elles s’orientent selon quatre grands axes :
• organiser un dispositif de qualité pour l’accueil extra-familial, l’éducation et la promotion de la santé du tout petit ;
• renforcer la famille et son environnement quotidien dans leur capacité à accueillir et à épanouir l’enfant ;
• orienter davantage le système de communication vers le développement culturel du petit enfant ;
• développer l’action interministérielle et encourager les études et recherches sur la petite enfance.
revenir par des enquêtes, des témoignages, sur l’ensemble des questions qui situent l’enfant dans la vie sociale (santé, logement, culture, etc.).
Il nous semble plus intéressant de nous attarder sur la démarche adoptée en ce qui
4 millions d’enfants de 0 à 6 ans
2 millions et demi d’enfants de 2 à 6 ans sont accueillis dans les écoles maternelles (dont environ 400 000 dans des écoles privées).
• 100% des enfants de 4 à 6 ans fréquentent les écoles maternelles
• 90% des 3 à 4 ans
• 35% des 2 à 3 ans
Rentrée 82 : 35 000 enfants étaient inscrits en listes d’attente dans les écoles maternelles, faute de place.
Rentrée 83 : la prévision est de 60 000 enfants qui ne pourront être accueillis, et inscrits sur les listes d’attente.
A peine 600 000 enfants de moins de trois ans sont accueillis par des structures « contrôlées » par les collectivités :
• 250 000 enfants de 2 à 3 ans dans les écoles maternelles
• 70 000 enfants de 0 à 3 ans en crèches collectives
• 35 000 enfants en crèches familiales
• 300 000 enfants chez des assistantes maternelles ou nourrices agréées.
Plus de 400 000 enfants sont actuellement confiés à des nourrices non agréées, non déclarées, « clandestines ».
La demande, liée à la contrainte du travail des deux parents, est évaluée à plus d’un million sur les 2,3 millions d’enfants de moins de trois ans.
Bien des constats établis dans chacun de ces chapitres correspondent à des problèmes réels. Mais ce qui frappe au premier abord, c’est la modestie des propositions faites par rapport aux questions soulevées, et cela dans tous les domaines, santé, logement, culture etc. Par exemple sur l’amélioration des conditions de la vie familiale pour les besoins du jeune enfant, il est fait référence à l’allègement du rythme de vie des parents (durée du travail et transports quotidiens), pour conclure sur « les solutions actuelles sont limitées ». En ce qui concerne l’amélioration des conditions de logement pour les familles, une série de contrats-famille sont à l’étude pour promouvoir une « dynamique de l’urbanisme familial intégrant la présence du jeune enfant », qui doivent déboucher sur des conceptions nouvelles des cités et de l’habitat collectif. Ces projets, souvent très intéressants, pourront-ils faire l’objet d’une prise en charge à un niveau de masse, ou s’inscriront-ils dans le cadre d’opérations de prestige ? Loin de nous la volonté de vouloir refuser toute innovation, bien au contraire, mais ?????
Quel dispositif d’accueil pour la petite enfance ?
Il nous semble qu’aujourd’hui, la priorité n’est pas à l’élaboration d’expériences nouvelles (depuis 1968, de nombreux projets, dans tous les domaines, ont été élaborés), mais aux moyens pour leur réalisation. Nous aurons l’occasion ultérieurement de concerne « le dispositif d’accueil extrafamilial ». Il faut tout de suite souligner que les termes employés ne sont pas anodins. Le terme d’équipements collectifs disparaît parce que la logique qui va prévaloir à l’accueil de la petite enfance est de coordonner tout ce qui existe actuellement, et surtout de « légaliser » la situation de quelques centaines de milliers de femmes, « travailleuses clandestines », sans aucune garantie sociale, ni aucune formation. Ces « nourrices non déclarées » sont le témoignage de la demande d’accueil des jeunes enfants. Certes, on mettra l’accent sur le développement des crèches, mais la situation de pénurie est telle, le cadre de l’austérité budgétaire jugé si contraignant par les responsables de la politique de la petite enfance, que toute leur action va se situer dans le cadre du système d’accueil en vigueur, c’est-à-dire la prédominance des nourrices ou assistantes maternelles (qui accueillent aujourd’hui environ 700 000 enfants) sur le développement des équipements collectifs (crèches, écoles maternelles, haltes-garderies : un peu moins de 400 000 enfants). « Le dispositif d’accueil n’est pas en mesure de répondre quantitativement aux besoins des familles, et encore moins de leur donner la possibilité d’un choix », tel est le constat de départ dans la situation actuelle !
Pour répondre à cette situation, le rapport définit quatre grandes orientations : une orientation jugée « quantitativiste », de renforcement des structures d’accueil. C’est dans ce cadre que se situe les contrats-
PETITE ENFANCE crèches qui, selon les rédactrices, « devaient permettre la multiplication des crèches tant collectives que familiales, et arriver en 5 ans à un chiffre dont le montant exact est difficile à évaluer avec précision puisqu’il s’agit d’une mécanique d’incitation dont l’impact réel dépend de l’attitude des collectivités locales. Toutefois, l’intérêt manifesté par les élus pour ce dispositif permet de penser que l’accroissement sera significatif ». L’absence d’objectifs précis ne va certainement pas être une incitation au développement des crèches, notamment collectives. Il dépendra beaucoup plus de la mobilisation des femmes, des travailleurs et des travailleuses. C’est un axe que nous ne devons pas sous-estimer dans la situation actuelle, d’autant que tous les efforts nouveaux devront déboucher selon les rédactrices vers la « réalisation de mini-crèches, moins coûteuses à l’investissement (...) la mise en œuvre des formules mixtes (jumelage de haltes garderies avec des crèches familiales ou des assistantes maternelles libres) ».
Le deuxième objectif fixé par le rapport est « un objectif de type institutionnel » : la mise en place d’un « service d’accueil de la petite enfance » dont la fonction est d’organiser le « marché de la garde », au niveau d’une commune ou du quartier. C’est dans ce réseau que vont s’insérer les assistantes maternelles dont on cherchera à « valoriser l’activité afin de rendre l’agrément plus attractif ».
La troisième orientation contenue dans le rapport, c’est une démarche d’unification du statut des personnels, dans la Derspective de « revaloriser et d’harmoni- ser les professions de la petite enfance ». C’est un aspect tout à fait positif, mais qui reste, encore aujourd’hui, à l’état de vœu et de projet. Nous y reviendrons dans un prochain article.
Enfin le dernier élément du rapport, c’est de « rendre les modes de financement plus égalitaires ». Nous avons pu constater le refus de toute gratuité des modes d’accueil, mais la volonté de « moduler les efforts des parents en fonction des revenus » est étendu, notamment dans le cadre des contrats-crèches. Cependant, afin de rentabiliser les crèches, c’est-à-dire d’assurer leur pleine utilisation, la mensualisation, qui avait suscité de nombreuses mobilisations des associations de parents d’enfants de crèches, est elle aussi étendue !
Malgré les nombreuses propositions contenues dans le rapport du secrétariat d’Etat à la Famille, et qui touchent aux domaines les plus divers de la vie sociale (aménagement de l’espace, transports, santé, logement, loisirs, télévision...), le groupe de travail interministériel fait quasiment l’impasse sur les moyens nécessaires pour promouvoir un service public de qualité de la petite enfance. Or, si nous reconnaissons bien volontiers qu’en la matière, l’Etat et les pouvoirs publics viennent de s’attribuer des responsabilités nouvelles, nous disons aussi que nous jugerons sur les actes et pas seulement sur les intentions. Organiser au niveau des communes et des quartiers un dispositif d’accueil diversifié est une bonne chose, si effectivement les parents ont le choix des structures d’accueil. Or, et le rapport le reconnaît, ce n’est pas le cas aujourd’hui, notamment en ce qui concerne les structures collectives : crèches, haltes-garderies, et même écoles maternelles.
« Reconnaître un droit de cité à l’enfant », c’est effectivement lui donner sa place dans des structures sociales adaptées, ces structures sont à construire aujourd’hui. Cela signifie des équipements, un personnel qualifié, le droit d’accès pour tous à ces structures, et donc leur gratuité. On est encore loin du compte.
Danièle C.
Des décisions du Conseil des ministres...
Mme Georgina Dufoix la secrétaire d’Etat à la Famille a présenté au cours du Conseil des ministres du 15 décembre une communication sur les orientations de la politique en faveur de la petite enfance. Cette politique répond â une double préoccupation : d’une part, assurer l’équilibre démographique de la France et le développement de la natalité ; d’autre part, contribuer à la lutte contre les inégalités. Dans cet esprit, l’Etat engage les mesures suivantes :
1. Un important effort financier
L’aide à la construction des crèches sera accrue par un crédit de 110 millions de francs inscrit au budget 1983.
Le développement des minicrèches sera encouragé. L’Etat favorisera la signature de contrats entre les caisses d’allocations familiales et les collectivités locales pour l’ amélioration des équipements d’accueil.
Enfin, l’Etat soutiendra, notamment dans les petites et moyennes communes, d’autres formes d’accueil comme les haltes-garderies ou des gardes à domicile.
Les parents seront étroitement associés à la vie de ces divers établissements.
2. Favoriser l’épanouissement de l’enfant
Les activités d’éveil et de création seront favorisées et des actions spécifiques seront mises en œuvre pour que les logements, les transports et les équipements sociaux soient mieux adaptés aux besoins des enfants.
Enfin, les règles de sécurité des jouets seront renforcées.
Tiré du « Monde » daté du 12/12/82