DE DECEN'I'RAI ,ISATION
Depuis Napoléon, tout discours sur la décentralisation est entendu, en France, comme un discours sur la démocratie. La bourgeoisie française a tellement fait de la centralisation bureaucratique de l'Etat sa religion que la moindre proposition de distribution des compétences de l'Etat à des collectivités élues apparaît dangereuse ou subversive. Il a fallu un siècle, à compter du premier Empire, pour voir la loi consacrer la compétence du conseil municipal dans la gestion des affaires de la commune Ooi du 5 avril 1884). Et encore cette " libéralité" ne fut-elle accordée qu'après que le département ait été confirmé (dès le lendemain de la Commune de 1871) comme le principal relais du pouvoir central au niveau local. Il aura fallu un siècle de plus pour créer une nouvelle collectivité territoriale, élue au suffrage universel : la région. La loi que vient de voter la majorité PS- PC, le 28 janvier 1982, vient de lui donner naissance.
Cette majorité célèbre une " audace historique " dans le train de réformes engagées par le gouvernement Mauroy sous l'égide de Gaston Defferre. Elle continue ainsi à assimiler décentralisation et démocratie (ou même autogestion).
La réalité est beaucoup plus prosaïque : la décentralisation en cours est avant tout une réforme administrative, réaménagement de l'appareil d'Etat; un discours sur la gestion étatique et non sur l'autonomie et l'autogestion socialistes. Ce qui est redéfini, ce sont les modalités de la gestion de certains équipements collectifs. A l'occasion, la fonction des notables, ces professionnels de la représentation locale, est modernisée par rapport à l'évolution du rôle de l'Etat. Mais tout l'édifice du pouvoir d'Etat reste intact, c'est-à-dire l'organisation d'un pouvoir qui décourage quotidiennement tout contrôle collectif des producteurs associés sur la vie sociale et politique.
En ce sens, la décentralisation en cours n'a rien de révolutionnaire, au contraire. Elle ajuste le système étatique à la crise de légitimité qu'il traverse. Elle lui permet de mieux faire face à la pression sociale en diffusant les apparences du pouvoir, tout en conservant les règles fondamentales du marché capitaliste et de l'Etat national bourgeois.
Le fait que ce soient les partis ouvriers qui réalisent une telle entreprise n'est pas sans conséquence : l'illusion peut être plus grande et durable que par le passé dans l'idée que la décentralisation pourrait être un premier pas vers une démocratisation de la société et de l'Etat. Ces partis n'ont-ils pas soutenu les revendications de la grande masse des travailleurs voulant " vivre, travailler, décider au pays ,, ? Les nouvelles libertés et compétences reconnues aux collectivités locales ne définissent-elles pas un cadre institutionnel permettant de satisfaire les revendications?
On lira ci-après une première analyse du premier " texte de loi relatif aux droits et libertés des communes, départements et régions,,, tel que l'Assemblée nationale l'avait adopté dès l'été dernier. Depuis, il a fallu trois lectures au Sénat et trois encore à l'Assemblée nationale, c'est-à-dire six mois, pour aboutir à une adoption définitive. Et, bien sûr, la procédure n'est pas épuisée puisque le RPR a saisi le Conseil constitutionnel, ce qui retarde d'autant la promulgation.
Ces complexités de la procédure législative peuvent entretenir deux idées fausses : d'abord que le RPR et la droite sont hostiles à un projet qu'ils jugeraient capable de "démanteler l'Etat ,, ; ensuite que la majorité PSPC a mis à profit tout ce temps pour le perfectionner et le " radicaliser "·
Si le RPR a saisi le Conseil constitutionnel, c'est seulement sur une disposition particulière de la loi Oe pouvoir du préfet de saisir les tribunaux administratifs et donc d'exercer pleinement leur contrôle administratif sur les collectivités locales). Pour le reste, c'est-à-dire l'essentiel, le RPR a jugé, par la voix de M. Seguin, député des Vosges, que " le projet s'est considérablement amélioré au cours des débats parlementaires " et que " le RPR aurait pu voter les titres 1 et II de la loi ,, (sur les communes et les départements). Il a aussi pris acte " des efforts du gouvernement de faire se rapprocher les positions en présence, efforts mis en échec par la majorité de l'Assemblée nationale, plus soucieuse de dogmatisme que de protection des citoyens "·
En tout cas, une majorité résolue ne s'est pas trouvée, durant ces six mois, pour infléchir le projet gouvernemental dans le sens d'un maximum de droits et de libertés reconnues aux populations concernées. Au contraire, la majorité PS- PC est allée de concession en concession (on trouvera en annexe le tableau de ces concessions où les reculs l'emportent, en qualité, sur les progrès). Des amendements RPR ont été intégrés dans le texte de la loi, qui restaurent la tutelle et le pouvoir hiérarchique des préfets et de l'Etat et qui conditionnent strictement les interventions économiques des collectivités locales dans un sens encore plus restrictif que ce qui est analysé dans l'article ci-après.
La majorité a même intégré un amendement du
Une réforme pour adapter et renforcer l'Etat bourgeois
RPR qui énonce que " la création et l'organisation de régions en métropole et outre-mer ne peuvent porter atteinte ni à l'unité de la République, ni à l'unité de la nation, ni à l'intégrité du territoire ,, Gageons qu'à la première occasion, le Conseil constitutionnel sera saisi pour savoir ce qu'il faut entendre par ces notions fluctuantes d'unité et d'intégrité du territoire national.
E gouvernement Mauroy, dès sa formation, a dit vouloir faire de la décentralisation, la « grande affaire de septennat nouveau ». Et c'est à la discussion du projet Defferre que Je Parlement s'est attaqué en priorité dès Je mois de juillet dernier. La droite n'a que mollement résisté au vote à la hussarde des premiers textes de loi ; elle n'a en tout cas pas opposé de projet alternatif (sauf peut-être et bien tardivement au Sénat) et elle a amendé le texte du gouvernement. Premier indice que celui-ci n'est pas si terrible pour Je pouvoir des patrons et finalement de la bourgeoisie, comme les effrois d'un Michel Debré auraient pu Je laisser croire. D'ailleurs une conclusion, touchante de sincérité, a été donnée par Pierre Joxe déclarant au nom du groupe socialiste à J'Assemblée Oe JO septembre 1981): «Pourquoi suspecter les élus socialistes de vouloir porter atteinte à la souveraineté de l'Etat ? Plusieurs de nos départements comptent autant d'habitants que certaines de nos régions. Nous voulons seulement tirer les conséquences de cet état de fait en rétablissant au profit des régions un équilibre qui leur permettra de s'exprimer en tant que telles. Pourquoi perpétuellement nous faire un procès d'intention ? Nous ne sommes pas des destructeurs de l'Etat. » 1 Voilà qui est clair sur la portée de la réforme : un réaménagement des structures administratives de J'Etat.
C'est une portée dérisoire si on veut bien prendre en considération les aspirations des travailleurs et de la jeunesse qui ont pris corps depuis une décennie à travers tout Je pays.
La lenteur parlementaire n'a donc pas été innocente. Elle a permis concessions et compromis sur le fond politique du projet lui-même, rabattu autant que possible au niveau d'une réforme administrative. Si bien que cette première loi de décentralisation est en deçà de beaucoup de lois que les autres pays de l'Europe capitaliste se sont donnés au cours des quinze dernières années.
Néanmoins, il importe d'en connaître le contenu et la portée, ne serait-ce que pour remettre à leur juste place les propos que les candidats du PS et du PC vont tenir à l'occasion des élections cantonales de mars 1982, puis municipales et régionales en mars 1983.
Si les débats sur la décentralisation sont jusqu'ici restés loin des préoccupations de la masse des travailleurs, les partis dans lesquels ils se reconnaissent vont maintenant tenter de faire croire que " leur ,, décentralisation est un modèle de démocratie. A nous de leur rappeler que la réalité de ce qu'ils ont voté n'a aucun rapport avec le droit pour les nationalités opprimées de disposer librement de leur sort, avec l'aspiration des populations laborieuses à décider elles- mêmes et sur place, avec le socialisme autogestionnaire.
P. A. PAUL ALLIES Ces aspirations sont nées de l'impuissance du capitalisme à assurer un développement harmonisé des différentes régions de son territoire étatique. Elles se sont cristallisées autour de revendications sur J'emploi sur place, Je mode de cadre de vie, la défense de cultures et de langues brimées par J'Etat national bourgeois. Elles ont convergé autour du mot d'ordre : « Vivre, travailler, décider au pays », à travers des luttes locales posant la question de la crise du développement capitaliste et du caractère national de son Etat (ruiné par l'accumulation transnationale du capital). Le PS comme le PC se sont largement appuyés sur ces luttes, depuis 1975, pour étendre leur influence électorale, région par région. Ils s'étaient même, à partir de 1977, engagés dans une « émulation programmatique », débordant le Programme commun de gouvernement, et déposant des propositions de lois sur « l'autogestion et l'autonomie » applicables aux régions françaises. Ces textes visaient déjà à répondre au mouvement d'auto-organisation et de contrôle ouvrier qui se dessinait de manière très dispersée, en l'enfermant dans un cadre institutionnel bourgeois. La loi que la majorité PS-PC vient de voter réalise cette réforme institutionnelle visant à conforter le régime de la ye République, au mépris des droits démocratiques les plus élémentaires qui s'imposaient pour satisfaire les revendications des masses. De ce point de vue, une des réussites provisoires, et non la moindre, de la réforme Defferre consiste à faire prendre le réformisme institutionnel de la nouvelle loi pour une satisfaction partielle de revendications démocratiques. En réalité c'est un renforcement de l'Etat qu'opère la réforme et nullement la reconnais-
sance de droits démocratiques nouveaux pour les travailleurs. Ce sont les professionnels locaux de la délégation de pouvoir -accoutumés à tirer partie de leur fonction de négociation avec l'administration et la bureaucratie d'Etat- qui voient leur fonction de négociation avec l'administration et la bureaucratie d'Etat, qui voient leur fonction et leur pouvoir rehaussés. (Ce qui assure un bel avenir et de véritables perspectives de carrière à cette couche particulière d'élus du PS, déjà forts d'une autonomie importante vis-à-vis du parti).
L'examen du texte voté à ce jour, du calendrier des projets de lois à venir sur cette question et des débats à J'Assemblée nationale durant cet été, permet d'illustrer l'analyse résumée ci-dessus de la réforme en cours.
Le contenu
et la portée
de la réforme
La réforme projetée, c'est tout un programme courant au moins sur trois ans. Ce qui a été déjà voté c'est le cadre institutionnel : accroissement des missions économiques des collectivités locales ; suppression de la tutelle a priori sur les actes de celles-ci ; aménagement de la fonction préfectorale et transfert d'une partie des pouvoirs des préfets aux présidents des conseils généraux et régionaux.
On va revenir sur chacun de ces points mais il faut noter au passage que la méthode du nouveau gouvernement est diamétralement opposée à celle suivie par la droite depuis le début de la ve République. La tradition voulait qu'on s'efforce de redistribuer les compétences et les fonctions avant de modifier le dispositif institutionnel. C'est ce qu'avaient tenté les différentes « réformes des collectivités locales », depuis la loi de 1963 jusqu'au rapport Guichard. Ces réformes ont toutes plus ou moins avorté, frappant d'impuissance la bourgeoisie française sur un terrain où toutes les bourgeoisies européennes sans exception avaient réussi des ajustements institutionnels importants. La réforme Defferre, en inversant la méthode, débloque la situation, et, de ce point de vue, rend un fieffé service à la classe dominante.
Mais reste tout de même à réaliser la suite de la réforme sans laquelle celle déjà votée resterait inopérante. Le calendrier anoncé est donc le suivant : -D'ici la fin 1982 : définition de la répartition des compétences entre commune, département et région. C'est un sujet fort délicat sur lequel la bourgeoisie n'est jamais parvenue à un accord. Le système français hérite d'une structure stable et ancienne mais aujourd'hui inadéquate aux nouvelles données économiques : celle des communes encadrées par le département. Ajouter un troisième échelon d'intervention étatique Oa région) exige forcément des choix dans la hiérarchisation des pouvoirs. Le PS (ou du moins les élus locaux) sont jusqu'ici restés très départementalistes. Visiblement le gouvernement est encore divisé sur les choix à opérer et penche fortement vers une reconduction du système traditionnel articulé autour du département. -D'ici la fin 1983 : • réforme de la fiscalité locale, allant avec l'organisation de chambres régionales de comptes ; • réforme du mode d'élection de la région (au suffrage universel direct) de telle sorte que puissent avoir lieu simultanément les élections régionales et les élections municipales ; • réforme du statut des élus et définition d'un régime d'incompatibilité entre différents mandats électifs. Au vu des derniers débats à l'Assemblée on peut penser que le groupe parlementaire socialiste traînera fortement les pieds pour voter de tels textes, la plupart des députés étant des champions du cumul des mandats.
On le voit donc, ce calendrier indique que tout n'est pas encore joué concernant la décentralisation et la « réforme de l'Etat » voulue par le PS et le PC. Mais le premier volet des mesures institutionnelles est assez significatif pour dégager l'esprit et la portée de la réforme tout entière.
Le renforcement
de l'appareil d'Etat
L'opération qui a pu faire le plus illusion c'est la soi-disant suppression des préfets et de la tutelle a priori qu'ils exerçaient sur les collectivités locales.
En réalité ce qui change c'est surtout la dénomination de la fonction préfectorale (« les commissaires du gouvernement ») et de la préfecture (« l'hôtel du département »). C'est aussi le fait que le préfet n'est plus J'exécutif du conseil général. Le président élu par celui-ci devient le seul exécutif du conseil (ce qu'avait prévu la IVe République). Les fonctions n'ayant pas encore été redéfinies, on ne peut pas dire grand-chose sur cette passation de pouvoirs du préfet au président de l'assemblée départementale.
Ce qu'on sait en tout cas c'est que les préfets subsistent avec des pouvoirs essentiels : -Ils assurent la coordination locale des services centraux de J'Etat, une déconcentration des ministères parisiens étant annoncée, avec réforme des administrations centrales à la clef. - Ils continuent à assurer le contrôle administratif à postériori sur les décisions des collectivités locales. -Ils concentrent les pouvoirs de police. A ce sujet la polémique avec Debré, lors de la séance du 28 juillet à J'Assemblée, est éclairante. Debré évoquait l'hypothèse d'une assemblée d'un département du midi viticole, qui, forte de l'abrogation de la tutelle a priori sur ces décisions, interdirait le transport de vin importé sur le territoire de son département. Réponse de Defferre : « Impossible, le préfet continue à disposer des pouvoirs de la police. Si un conseil général décidait une interdiction pareille, il ordonnerait de ne pas en tenir compte. 11
On peut élargir les scénarios : celui-ci éclaire déjà crûment la portée de la suppression de la tutelle. - En fait, comme en droit, la tutelle va simplement changer de mains : ce que fera le préfet, des tribunaux le récupèrent.
Les tribunaux administratifs (accessoirement le Conseil d'Etat) ont pu voir leur rôle étendu : ils pourront être consultés par les élus locaux avant que ceux-ci ne décident. Par ce biais, va être généralisé le vieux système qui fonctionne au niveau national entre le Conseil d'Etat et le gouvernement. Le conseil doit être consulté avant que le gouvernement ne dépose ses projets de loi. Certes l'exécutif n'est pas lié par J'avis du conseil. On a vu récemment dans le cas du projet de loi sur les nationalisations que le gouvernement pouvait passer outre aux observations du Conseil d'Etat. Mais il s'est exposé à voir certains de ces actes futurs, pris sur la base de la loi de nationalisation, sanctionnés par la juridiction administrative. Dans cette affaire le gouvernement parie sur la légitimité de sa politique contre la défense d'une légalité qui n'est pas neutre par le Conseil d'Etat.
Mais qui peut espérer que de simples maires de communes moyennes auront le courage de faire de tels paris ? Face à des avis de juges administratifs leur signalant l'illégalité de tel ou tel de leurs projets, les élus locaux iront-ils jusqu'à risquer une annulation de leurs décisions qui viendrait détériorer leur image de marque dans l'électorat ? On peut sérieusement en douter.
Pour donner toute sa force à cette pression « sociale » sur les élus, la loi a prévu que les tribunaux administratifs pourront être saisis par le préfet qui jugerait illégale une décision d'une assemblée locale.
En outre sont instituées des « chambres régionales des comptes » qui contrôleront les budgets et les gestions des collectivités locales. Enfin les élus locaux deviennent pénalement responsables de leur gestion financière. Le préfet ou la chambre régionale des comptes pourront saisir la Cour de discipline budgétaire laquelle pourra proposer des sanctions allant jusqu'à la révocation du mandat électif, ce qui est formellement resté exclu de ses attributions depuis 194 7 (date de création de la Cour). Tout ceci esquisse un renforcement du contrôle juridictionnel des collectivités décentralisées, compensant largement la suppression de la tutelle a priori. Il s'agit de faire des « exécutifs locaux élus » des unités modernes d'intervention économique susceptibles de fonctionner en conformité avec un système de contrôle non directement politique, les reliant efficacement à l'appareil d'Etat central. Le contrôle des préfets était devenu par trop inefficace vu le rôle éminemment politique de la fonction. On pense restaurer la toute puissance du contrôle en lui donnant une forme juridique, apparemment neutre, alors que le contrôle restera celui de J'Etat central. La rationalisation de l'intervention eco no mtque.
Selon G. Defferre lui-même : 11 Il n :v a dans le projet qu'une innova rion vraiment importanœ : le droit accordé aux collectivités territoriales d ïnœrvenir en matière économique pour sauver une entreprise en d~f{iculté. » (Séance du 28 - V Il)
C'est plutôt au caractère vague de la rédaction des articles concernant ces interventions économiques que le projet doit de se montrer ouvert aux initiatives des assemblées locales. Désormais il faut s'attendre à ce que les organisations syndicales s'adressent au maire, au président du conseil général et au président du conseil régional pour intervenir dans une crise de J'emploi, en cas de fermeture d'une entreprise petite ou moyenne. Les « exécutifs locaux » vont ainsi devenir un paratonnerre du mécontentement social et ce sera autant que le gouvernement n'aura pas à affronter.
Cet aspect de la réforme est fondamental. Il l'apparente aux tentatives de décentralisation de l'Italie en 1970-72 et de l'Espagne en 1977. Il s'agissait dans ces cas de faire des collectivités locales des médiateurs des conflits sociaux, des dérivatifs aux mobilisations ouvrières contre la crise et J'austérité. Selon ces conceptions, qui sont dominantes dans la social-démocratie européenne, la décentralisation doit être J'occasion d'alléger la charge qui pèse sur l'Etat dans son rôle d'agent économique actif sur le marché capitaliste et dans les régimes d'accumulation du capital. Comme l'énonçait la proposition du Parti socialiste portant décentralisation, déposée en décembre 1979 : 11 Il ne s'agit point de dépouiller l'Etat, de le paralyser. Il s'agit de rendre 1 'Etat à sa véritable fonction ; il s'agit que ses organes gouvernent plus et administrent moins (. . .)dans la diversité des réalités régionales et locales . Il faut pour cela distinguer 1 'Etat expression de la nation, de 1 'Etat système d'administration . L'efficacité passe par le transfert à la périphérie de fonctions aujourd'hui exercées au centre. » Les collectivités ainsi décentralisées gagnent pour mission celle de « l'administration des besoins sociaux » dont on sait que l'Etat, et au-delà le mode d'organisation de la production qu'il garantit, ne peuvent plus les satisfaire.
Cette opération de délestage qui ne règle rien au fond, se double d'un projet économique de plus en plus clair dans les déclarations du PS : le soutien aux PMI-PME et la refonte de mécanismes d'investissement et de soutien à l'investissement. 11 A partir des petites et moyennes entreprise· :1ui constituent la trame du tissu urbain, soutenues pc..· les responsables locaux (élus et professionels) peuvent émerger des plans de re -lance d'autant plus efficaces qu'ils seraient bàtis en tenant compte des réalités » (C'est-à-dire du marché régional). C'est ce qu'écrivaient, cet été, deux députés
socialistes proches de Defferre, pour appuyer la réforme, (/e Monde, 31 juillet). Les communes et les départements sont donc appelés à intervenir « par des prêts, des subventions, des locations d'immeubles >> en faveur d'entreprises en difficultés, mais aussi en participant au capital des sociétés d'économie mixte. Ce ne pourront être que des opérations « ponctuelles >> et jamais « sectorielles >>, autrement dit limitées à des opérations de redistribution de fonds publics d'une importance limitée, le reste étant du ressort « des règles d'aménagement du territoire prévues dans la loi approuvant le plan ». Dans cette affaire, l'élu local doit se comporter en partenaire direct du patronat local : « Qui mieux que l'élu local cannait les dirigeants d'une entreprise. peut évaluer leur sérieux, leur compétence, leur bonne foi, les chances de réussite de leur action ? » demandait Defferre à l'Assemblée traçant ainsi le paysage concret d'une décentralisation au quotidien.
La réduction des pouvoirs des trésoriers payeurs généraux, les nouveaux pouvoirs reconnus aux maires d'adresser des injonctions à ces derniers, ainsi que la responsabilité pénale que les élus encourent désormais, tout cela va bien dans le sens d'une modernisation du rôle des collectivités locales. Un rôle qui serait celui de contrôler la distribution d'une partie des fonds publics orientés vers l'investissement direct ou l'incitation à une politique sélective d'investissement des PMI-PME. Politique déjà prônée et expérimentée par la social-démocratie scandinave qui tend à compenser les difficultés d'une politique traditionnelle de nationalisation. En tout cas la Chambre de commerce de Paris n'a pas attendu pour célébrer la nouvelle loi, « progrès manifeste pour les entreprises » (25 juillet). Forte de ces encouragements l'Assemblée nationale a décidé que les régions pourraient dès cette rentrée « exonérer en totalité ou partie de la part régionale de la taxe professionnelle les entreprises qui s'installent sur leur territoire ou y réalisent des extensions ». Oubli des droits démocratiques. Ces innovations institutionnelles contrastent avec l'immobilisme impressionant concernant les libertés et les droits démocratiques. La seule avancée concerne l'élection au suffrage universel direct de Conseils régionaux dont l'instauration est promise d'ici deux ans.
Mais rien n'a été dit sur le mode de scrutin. Par deux fois à l'Assemblée, Defferre a évoqué la « probabilité >> de la représentation proportionnelle. Et on sait que sur ce type de scrutin le PS penche plus vers un système à l'allemande que vers une proportionnelle intégrale.
Quoi d'étonnant d'ailleurs à ce renvoi aux calendes grecques de la proportionnelle ? Dès 1977 (voir le Monde du 23 avril) Defferre expliquait à qui voulait l'entendre : « Nous pourrons appliquer la représentation proportionnelle quand nous aurons gouverné pendant cinq ans ». Propos repris par Mitterrand avant les élections présidentielles. Le souci du PS de conforter son avantage sur le PC, notamment dans les élections municipales, s'avère plus fort que son adhésion au principe d'une loi électorale équitable.
Par contre le ministre de l'Intérieur a été formel sur le redécoupage cantonal : il sera insignifiant. On sait que le découpage actuel favorise considérablement les cantons ruraux . Et comme les cantons demeurent l'unité de base du département ce déséquilibre pèse directement sur les exécutifs des assemblées départementales. On pouvait espérer que la réforme soit l'occasion d'un ajustement plus équitable de la représentation en fonction de la population. Or Defferre a déclaré qu'il considérait la surreprésentation des cantons ruraux les moins peuplés comme « un principe non écrit sur lequel il ne reviendrait pas ». Ce que signifie une sous-représentation corrélative de concentrations urbaines et ouvrières.
Toujours dans ce domaine, il n'a pas été dit que serait revu le mode de renouvellement (aujourd'hui par moitié tous les six ans) qui permet de fractionner la représentation départementale. On aurait pu penser pourtant que tous les conseillers généraux auraient été renouvelés en 1982 au moins,
Dernier problème et non le moindre concernant le conseil général, celui de son exécutif. Le transfert de compétence qu'il héritait du préfet n'avait de sens que si cet exécutif était soumis à l'élection. Or la loi a défini cet exécutif comme irresponsable devant l'Assemblée : le président est élu pour trois ans et ne peut être renversé.
En outre il concentre les pouvoirs : l'exécutif n'est pas, comme le demandait timidement le PC, collégial. Ce qui veut dire que le président s'entourera de fonctionnaires et de techniciens politiquement irresponsables. C'est le système des institutions de la ye généralisé aux départements (et aux régions)
Concernant les régions, le gouvernement ne s'est pas clairement prononcé en leur faveur et compte bien les laisser en concurrence avec le département. Le département présente l'avantage, aux yeux du PS, d'être le lien traditionnel de reproduction de ses notables. Il limite les risques de dérapage en faveur d'une authentique autonomie socialiste que continuent à défendre les mouvements nationalitaires et dans laquelle peuvent se reconnaître les travailleurs et la jeunesse. Cette défense du département contre la région est ancienne dans le PS : déjà en octobre 1977, la rencontre nationale des présidents de conseils généraux socialistes et radicaux de gauche avait été l'occasion d'une clarification ; André Chandernagor, précisant avoir l'appui de G. Defferre et F. Mitterrand, avait mené un rude assaut contre le rapport Pisani sur la décentralisation auquel il reprochait de «faire table rase de ce qui existe, c'est -à -dire le-département n ; et il proposait « un statut régional suffisamment général et ouvert qui permettrait l'expression des différences culturelles de chaque région. Mais ce statut ne doit pas être la conservation des différences régionales n. Cette préférence accordée au département est en pointillé dans la loi et risque fort de se préciser dans les textes qui restent à voter.
L'assemblée de l'Association des présidents de conseils généraux qui s'est tenue en septembre dernier a entendu plusieurs ministres s'engager à défendre le département contre la région.
Comment pourrait-il en être autrement alors que, contrairement à tous les engagements du PS et du PC, il va falloir attendre au moins deux ans avant que la région ne devienne une « collectivité territoriale » au
même titre que le département. Pendant ce temps, le conseil général et son exécutif renforcé vont accaparer la plus grande partie des pouvoirs decentralisés.
Déjà le gouvernement a refusé d'envisager le moindre redécoupage territorial. Ce qui signifie que subsistent les frontières administratives renforcées par la ye République et dont beaucoup sont contradictoires avec des limites sociales, culturelles, voire historiques.
Même en ce qui concerne le département basque, le PS a reculé. Il en avait pourtant solennellement soutenu l'idée dans une très récente proposition de loi (décembre 1980) et l'idée figurait dans les 101 propositions de Mitterrand pour l'élection présidentielle. Sur ce point aussi, les préoccupations tacticiennes l'emportent : le projet sera peut-être repris début 1983, selon une nouvelle promesse de J. -J. Destrade, député socialiste de l'endroit. Début 198 3, c'est-à-dire à la veille des élections municipales ...
Quant aux territoires des régions il est de moins en moins question de les redéfinir, même ceux qui témoignent d'une division délibérée : par exemple la Bretagne d'où fut détachée la Loire-Atlantique par une décision du gouvernement de Vichy du 30 juin 1941. Maintien des comités economiques et sociaux
Institutions corporatistes
Au-delà de ces problèmes d'espace, la réfc,me s'avère encore très peu imaginative, notamment en matière d'institution. Ainsi sont conservés les comités économiques et sociaux. Il sera fait droit à la revendic_ation des syndicats d'y élever leur propre représentation. Leur rôle sera peut-être légèrement modifié : leur avis préalable sur les décisions de l'assemblée régionale ne sera plus systématique ni obligatoire. Mais leur nat~re demeure : celle d'une chambre de type corporatif concurrençant l'Assemblée élue du suffrage universel. C'est là un procédé institutionnel classique dans les systèmes se défiant au suffrage universel et de l'Assemblée qui en est issue.
Il était logique que la droite l'utilise contre la souveraineté de l'assemblée régionale, ce qu'elle a fait dans la loi de 1972; il n'est pas normal que le PS et le PC reconduisent ce procédé à moins qu'ils n'avouent leur souci de sauvegarde des lieux institutionnels de collaboration de classes. C'est ce que reconnaît M. Pourchon, député PS chargé par M. Mauroy de coordonner les présidents socialistes des conseils régionaux et qui déclarait dans le Monde du 22 août 1981 : « L'accroissement des compétences des régions va con -duire nécessairement celles -ci à entretenir des relations privilégiées avec les organisations professionnelles, pa -tronales ou syndicales et avec les associations. Réunir leurs représentants dans une assemblée me parait naturel. C'est aussi leur permettre d'échanger entre elles un certain nombre d'idées dont la région ne peut que tirer profit. »
Sur plusieurs autres points la majorité parlementaire s'est montrée décidée à limiter la portée de la réforme : elle a par exemple refusé la reconnaissance formelle de commissions extra-municipales ; elle a aussi refusé l'incompatibilité entre la fonction de membre du gouvernement et celle de président d'une assemblée régionale. Elle a contredit plusieurs textes du PS (notamment une proposition de loi de 1975) qui prévoyait d'instaurer, à Paris, des mairies d'arrondissement avec conseil et maire élus à la proportionnelle. Les débats à l'Assemblée ont été l'occasion de concessions significatives au RPR : le statut de Paris sera le même que celui des départements français et la loi conduit à un accroissement des pouvoirs du maire de Paris.
Enfin il ne faut pas oublier que des organismes tels que la DATAR (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale) sont conservés. Ce sont pourtant des administrations disposant de moyens d'action exorbitants du droit commun et qui ont eu la responsabilité des opérations de rentabilisation capitaliste de l'espace, dès les débuts de la ye République. Elles ont tellement échappé au contrôle des élus à tous les niveaux que la Cour des comptes dans son rapport 1981 a parlé d'« administration parallèle )) et a dénoncé l'utilisation de crédits d'investissement détournés de leur nature. Ce qui signifie que la DATAR est grandement responsable de la politique de subvention des « usines pirates », s'installant provisoirement dans une région pour rafler des primes et payer des bas salaires avant de fabriquer des chômeurs par milliers, une fois empochés de super-profits. Le maintien en activité de la DATAR contraste violemment avec l'absence totale d'extension de droits démocratiques reconnus aux populations et aux travailleurs des régions concernées. Et ceci promet des tensions et des contradictions avec des mouvements demasse qui se sont déjà développés sur le thème « vivre, travailler, décider au pays )).
La quasi-totalité des organisations autonomistes ou simplement régionalistes ont pris leur distances avec le projet, surtout là où les luttes ont été les plus soutenues, comme en Bretagne. Et c'est bien parce qu'une telle réforme législative était supposée incapable de contenir le mouvement corse qu'un statut spécial est promis à ce pays.
Vu la nature profonde de cette réforme qui est de renforcer le potentiel de dirigisme économique de l'Etat capitaliste, la contradiction avec les aspirations
démocratiques apparaîtra et violemment sans doute dans les colonies françaises toujours promises à n'être que des TOM-DOM. Là, on va accélérer la mise en place de la réforme en privilégiant la dimension « régionale ». Les promesses faites par le parti depuis mars 1972 en faveur du droit à l'autodetermination sont complétement oubliées. Aussi bien les élus PS d'Outre-Mer que le gouvernement semblent favorables à une fusion du conseil général et de l'assemblée régionale. On aurait ainsi une assemblée unique dans chaque département et d'Outre-Mer, qui pourrait, de ce fait, trouver une nouvelle légitimité représentative. C'est du moins l'espoir par exemple de Maurice Pourchon, pour qui « le problème des DOM doit ètre appréhendé à travers la décentralisation. Celle-ci est la meilleure réponse aux aspirations de nos compatriotes d'Outre-Mer dont les spécificités régionales sont plus marquées que celles de la métropole ». Où l'on constate que la conception extensive de la décentralisation peut conduire à nier la prise en considération de l'oppresion coloniale.
Ce premier examen du projet de décentralisation conduit à un double constat : le PS et le PC, dès qu'ils accèdent au gouvernement, semblent réviser en baisse les propositions qu'ils avaient été conduits à faire sous la pression de mouvements de masse . En réalité, ils ne font qu'appliquer des projets limités et sur lesquels il y avait accord de fond avant le mois de mai 1981.
La décentralisation envisagée est avant tout une réforme administrative nullement en rupture avec le capitalisme et son organisation étatique. Contre la « régionalisation » de l'Etat capitaliste
L'accomplissement d'une politique de réforme de l'Etat : on a déjà relevé, au fil de l'analyse du projet, l'abandon de plusieurs promesses, sur l'autodétermination des TOM-DOM, sur la proportionnelle, le statut de Paris ou les redécoupages territoriaux par exemple. Mais on ne peut pas faire le reproche au PS d'avoir revisé la logique qui était la sienne sur la question nationalitaire. Constamment le PS a limité ses propositions de régionalisation à une réforme de l'Etat, avant même qu'il n'accède au gouvernement. Comme il l'exposait dans les motifs de sa proposition de loi déposée en décembre 1979 : (( Faute d 'ètre étendue et de recevoir une réponse, la demande sociale s'étouffe ou se révolte. Le temps est ainsi venu de redéfinir l'ensemble des institutions dont la nation s'est dotée pour assurer son administration, son développement, son aménagement du territoire (. . .) Il ne faut pas que la vie des collectivités territoriales soit paralysée par d 'inces-
sants recours à l'opinion. Les collectivités doivent apparaitre aux yeux de tous comme les responsables normales de 1 'administration générale. n Réforme administrative donc que cette decentralisation projetée. Et Catherine Lalumière concluait ainsi la présentation d'un numéro de la Nouvelle Revue socialiste (n° 30 1978) consacré à la décentralisation : « Le débat débouche sur la constatation que l'on ne peut se passer d'une organisation étatique et sur la question :que faire pour réorganiser l'Etat ? n.
La réponse est déjà là, dans la première tranche des textes votés par le Parlement dès cet été. Elle est conforme à l'idée, finalement très traditionnelle, que le PS avait de la « régionalisation » quand il était dans l'opposition. Seront sans doute déçus ceux qui avaient cru pouvoir jauger la portée des ambitions socialistes à l'aune de ses propositions relatives aux langues et cultures minoritaires. Celles-ci étaient pratiquement les seules à être précises sinon chiffrées, comme dans le texte déposé par le parti en avril 1981 à l'Assemblée nationale. Il reste à voir si, sur ce point très précis, les promesses seront tenues, mais on peut déjà dire qu'elles n'entraîneront pas d'obligations directes pour les « collectivités locales >> decentralisées et reformées par le projet Defferre. Autrement dit l'autonomie culturelle promise à certaines académies pour l'enseignement des langues vernaculaires n'entraîne pas le moins du monde l'autonomie des organes politiques régionaux ou locaux et c'est pourtant bien là l'essentiel.
La tactique du PS, qui a pu faire illusion dans bien des milieux et jusque dans des organisations autonomistes, est bien résumée dans un des rapports préparatoires au Congrès de Valence : celui de C. Laurissergues, délégué national chargé des Identités régionales (« Le Poing et la Rose n, septembre 1981 ).
Le bilan de l'action du PS, notamment en Occitanie, Corse, Pays basque et Alsace, est jugé globalement positif au vu de la conclusion suivante : « Le travail effectué durant ces quelques mois dans des conditions particulièrement difficiles (l'indifférence ou l'hostilité des premiers secrétaires f édéraux vis-à-vis de la prise en charge des problèmes " identités régionales ")a malgré tout porté ses fruits au moment des élections présidentielles en faisant en sorte qu'il n y ait pas au 1er tour de candidature de dispersion style 'minorité nationale " soutenue par l'ensemble des mouvements autonomistes. n Conclusion qui ramène l'engagement mesuré du PS à un médiocre calcul électoraliste. Evidemment le rapport ne prévoit aucun développement concret des « identités régionales n si ce n'est pour relever : « Aujourd'hui nous avons intérèt à nous situer très clairement et publiquement comme le parti de l'identité régionale. Cela nous amènera l'adhésion de très nombreux jeunes. n
Quant au Parti communiste, il a fait comme si le projet Defferre était le sien. Au cours du débat parlementaire il a présenté quelques amendements sur le caractère collégial de l'exécutif du conseil général, sur la nécessité d'une majorité des deux tiers du conseil municipal pour que puisse être prise une sanction contre un maire (au lieu de la Cour de discipline budgétaire), sur des modalités de participation des associations à la démocratie locale. Estimant avoir reçu des assurances suffisantes du ministre de l'Intérieur le PC a retiré tous ses amendements, gagnant ainsi son premier brevet de « solidarité parlementaire et gouvernementale ».
Cet unanimisme est troublant si on ne se souvient de la surenchère engagée par le PC vis-à-vis du PS à partir de décembre 1977 sur la « réforme démocratique de collectivités locales n. Après les nationalisations, ce fut un des premiers thèmes dont se saisit le PC pour tenter de se démarquer du PS. Ainsi déposa-t-il une proposition de loi où il utilisait les termes d'autonomie et d'autogestion. Le contenu était incontestablement détaillé et précis sur la question des compétences qui n'ont pas encore été discutées par le Parlement. Mais sur la plupart des autres points déjà votés, le PC défendait des positions qui sont effectivement celles de la présente loi : défense du département, refus du redécoupage territorial, simple redistribution des pouvoirs du préfet, renforcement du conseil économique et social régional (la consultation préalable et obligatoire était prévue), refus de statuts particuliers (mais le PC ne s'est pas battu contre l'octroi d'un . tel statut à la Corse).
Au-delà d'un certain gauchissement du vocabulaire après 1977, le fond des positions du PC est resté ce qui avait fait l'accord dès 1972 dans le Programme commun. En témoignent les explications de F. Damette, responsable du comité central pour ces problèmes (par ex. dans les Cahiers du Communisme septembre 1977 ) ou de J. Scheibling (dans Economie et Politique Dec. 1977). Le « tournant » en faveur des « régions autonomes et d'un véritable pouvoir régional n y est ramené à de bien raisonnables propositions. Il est très significatif que les deux partis soient finalement tombés d'accord sur le processus de réforme des institutions locales, sans qu'aucun des deux n'ait fait de surenchère sur le seul chapitre qui en aurait valu la peine : celui de la reconnaissance de droits démocratiques nouveaux.
Rompre
avec le capitalisme
et son Etat
Si la décentralisation en cours va jusqu'à négliger le respect des droits démocratiques élémentaires, c'est qu'elle s'emplois avant tout à respecter et à réanimer le marché capitaliste. Or c'est cette finalité de la pro-
duction qui est responsable du développement inégal qui a creusé des inégalités séculaires entre pays et régions au sein d'un même Etat. Et il est vain d'espérer un renversement de cette tendance si on s'attache à respecter le mécanisme du marché capitaliste et les institutions de la ye République.
De ce point de vue, ce que déclarait la LCR à son 3e Congrès ~anvier 1979) à propos des projets du PC et du PS, reste d'une très grande actualité : a L 'aménagement des institutions qu'ils préconisent. sous le nom de décentralisation, n'aboutit qu 'à la ré/orme de l'Etat bourgeois, sans perte d 'aucune de ses fonctions de gardien de la propiété privé des moyens de production. La . LCR oppose à "''autonomie institutionnelle", et à toute décentralisation dans le cadre actuel. la lutte pour une planification socialiste fondée sur l'expropriation du capilaf et le contrôle direct des travailleurs. la destruction de 1 'Etat bourgeois, son remplacement par la dictature du prolétariat et la démocratie socialiste permettant une véritable autonomie des régions et pays aujourd'hui dominés. Ceux-ci. à l'instar de toutes les structures de l'Etat ouvrier, disposeront. par l'intermédiaire de leurs assemblées régionales et conseils de travailleurs, d'un pouvoir d'élaboration et d'exécution, d'un droit de veto quant à toutes les décisions les concernant directement »
Quand viendra le moment de la définition des compétences par la nouvelle loi, on pourra mesurer combien ce simple droit de veto, constamment récusé par les partis réformistes, constitue un critère simple de la reconnaissance d'un pouvoir réel aux travailleurs.
Cela dit, nous opposons à l'actuelle réforme deux revendications prioritaires : -la reconnaissance immédiate du droit d'autodétermination dans l'ensemble des TOM-DOM et la Corse; -la reconnaissance immédiate d'assemblées regionales, uniques et souveraines sur la base des droits démocratiques les plus larges. Ceci veut dire :
1er) élection des assemblées à la proportionnelle intégrale avec utilisation des restes à l'échelon r2gional ;
2e) instauration d'exécutifs élus, collégiaux et responsables à tout moment devant l'assemblée ;
3e) suppression véritable des préfets et attribution de la souveraineté des pouvoirs aux assemblées élues ;
4e) suppression des comités économiques et sociaux;
Use) suppression de la DATAR et de toute « mission » interministerielle ;
6e) redécoupage des limites administratives actuelles sur la base des unités culturelles et historiques et à la demande des populations concernées, ce qui sous-entend la disparition des départements.
Parce que c'est aujourd'hui en faveur de la reconnaissance d'une « autonomie socialiste » que se mènent des luttes contre l'aménagement capitaliste du territoire et son Etat national, nous combattrons résolument une réforme qui se limite à un remodelage administratif de l'appareil d'Etat pour mieux gérer la crise.
Vis-à-vis du projet de loi déposé à l'Assemblée nationale en juillet 1981, le texte adopté le 28 janvier 1982 manifeste:
Des progrès :
• Sur la possibilité pour les régions de passer des conventions entre elles pour dépasser leurs limites territoriales. • Sur le droit à conserver les statuts et avantages acquis pour les personnels concernés par la scission des services administratifs au niveau local. • Sur la responsabilité des élus locaux, qui ne seront plus justiciables de la Cour de discipline budgétaire en cas de difficultés financières de leur collectivité locale.
desreculs:
• Maintien en vigueur du pouvoir hiérarchique du préfet sur le maire en tant qu'agent de l'Etat (amendement RPR). • Suppression de la faculté reconnue aux départements et régions de créer les services nécessaires à l'exercice de leurs compétences (amendement UDF). • Restriction des interventions à caractère économique et social des collectivités locales (amendement RPR). • Limitation du droit des conseillers de demander la réunion d'une Assemblée en session extraordinaire. • Nomination par le ministre du Budget des comptables des collectivités locales.
POUR EN SAVOIR
PLUS:
• Après ·Demain (organe de la Ligue des droits de l'homme), numéro spécial sur la « décentralisation », n° 240, janvier 1982. • Les Cahiers Occitanie rouge n° 25, décembre 1981, sur « la décentralisation en trompe-l'œil ». • Les Cahiers du secteur public, n° 314, janvier 1982, numéro spécial sur la décentralisation. • Pouvoirs n° 19, quatrième trimestre 1981 : « Régions ».